Regulador de Cara a la 2ª Revisión de Preponderancia

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El Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) ha dado inicio al segundo ejercicio de evaluación, desde la Declaratoria de Preponderancia, de la efectividad de las medidas de regulación asimétrica impuestas a América Móvil en telecomunicaciones y a Grupo Televisa en Radiodifusión.

Al respecto, se abrió una consulta pública sobre la efectividad de esas medidas sobre la competencia, plazo que culminará el 27 de mayo.

Durante este periodo se busca recabar documentos de análisis, comentarios, opiniones o aportaciones de interesados, especialistas, académicos y agentes económicos relevantes. Su objetivo se plantea en términos de coadyuvar en la conformación de un análisis exhaustivo sobre las condiciones de competencia y dinámica competitiva en los mercados, así como sobre la implementación, cumplimiento y efectividad de las medidas.

1ª Revisión de preponderancia: separación funcional

La evaluación previa finalizó en marzo de 2017. Después de un proceso de consulta pública durante abril-junio de 2016, los operadores competidores en telecomunicaciones coincidieron en que la aplicación de las medidas asimétricas había sido insuficiente, ineficaz y en algunos casos nula. Asimismo, apuntaron que persistía un escenario de excesiva concentración de mercado a favor del preponderante. Por ello, se concluyó que se requería enfatizar el cumplimiento efectivo de la regulación específica aplicable a éste.

El agente económico preponderante buscó y articuló la presentación de pruebas para alegar cumplimiento y efectividad de las medidas asimétricas. Al respecto, promovió la inducción masiva a la consulta pública de documentos de opinión y comentarios iterativos bajo al menos ocho formatos idénticos en contenido, aunque de distintos participantes, que apelaban a que el IFT debía quitar la regulación asimétrica de preponderancia a América Móvil.

Finalmente, estos testimonios no resultaron robustos, ni mucho menos fidedignos, por lo que el regulador optó por definir nuevas medidas y modificar algunas vigentes desde marzo de 2014, con el propósito de acelerar y detonar su eficacia en términos de competencia.

Entre los cambios aplicados se resolvió la separación funcional de la subsidiaria de telecomunicaciones fijas del preponderante, a saber, Telmex-Telnor.

Diagnóstico de evolución de la preponderancia a un Lustro de su declaratoria

 La competencia efectiva luce aún distante en México. Al menos así lo muestran las cuantificaciones de este escenario de mercado.

Recientemente se ha advertido una regresión competitiva, derivada de que el operador preponderante (América Móvil) ha aumentado su participación de mercado medida en ingresos, al regresar a percibir casi el sesenta por ciento del total.

En términos de suscripciones, parámetro utilizado para la determinación de preponderancia en telecomunicaciones, si bien desde su Declaratoria hace un lustro (marzo de 2014) hasta su revisión y modificación en marzo de 2017, la participación agregada del preponderante se redujo de 65.7% a 60.6% (5.1 puntos porcentuales), esta reducción descendió a tan sólo 0.6 p.p. desde el último hito a septiembre de 2018.

Lo anterior se traduce en una distancia aún lejana del umbral de 50% para dejar de ser sujeto a la aplicación de medidas de regulación asimétrica. Asimismo, resulta en un Índice de Herfindahl-Hirschman (IHH)[1] sistemáticamente en el rango de alta/excesiva concentración de mercado en todos los mercados en los que participa el preponderante: telefonía y banda ancha en sus modalidades fija y móvil.

Amerita destacar que se ha registrado un avance en el segmento de banda ancha fija (BAF) al alcanzar un IHH de 3,516 puntos al mes de septiembre de 2018, pero su nivel sigue mostrando una elevada concentración, al registrar una participación de mercado aún mayoritaria (51.9%) del preponderante.

No obstante, en el caso de la banda ancha móvil (BAM), el IHH asciende a 5,480 puntos, con una muy marcada reconcentración de mercado a favor del preponderante, al pasar de ostentar una participación de mercado de 71.2% en septiembre de 2017 a 71.6% en septiembre de 2018.

Por tal motivo, no es posible afirmar que las telecomunicaciones en México se encuentran en un escenario de competencia.

Estos indicadores y métricas de concentración deben ser justipreciados por el órgano regulador a la luz de la próxima revisión de la efectividad de las medidas de preponderancia. Circunstancia que abre la oportunidad para fortalecer/robustecer la regulación asimétrica aplicable al preponderante, en busca de la competencia efectiva basada tanto en su diseño como en su aplicación.

2ª Revisión de preponderancia: ¿separación estructural?

En esta ocasión, el IFT deberá evaluar la efectividad de las medidas asimétricas, especialmente aquellas modificadas y adicionadas en marzo de 2017. Entre estas últimas, la Equivalencia de Insumos (EI), la Replicabilidad Técnica (RT) y la Replicabilidad Económica (RE) de las ofertas minoristas del preponderante en telecomunicaciones.

Adicionalmente, deberá detallar y valorar el grado de avance de la separación funcional de la división mayorista en servicios fijos.

Este último proceso sigue en marcha. En días recientes, el IFT modificó la fecha límite (hasta el 30 de septiembre de 2019) que tenía el preponderante para presentar sus planes de migración de personal, de transferencia de recursos y de elementos de red e infraestructura, además de fijar como fecha límite para la conclusión de la transferencia el 31 de enero de 2020.

De acuerdo con el regulador, estos cambios no alteran el plazo máximo para concretar la separación funcional. No obstante, envía una señal de dilación para que efectivamente esto suceda, al mismo tiempo que genera incertidumbre y falta de transparencia al no hacer partícipes a los competidores de la revisión de estos plazos.

En el caso de la EI, RT y RE, si bien se emitieron los criterios y metodologías de RT y RE en septiembre de 2017, en el sitio del regulador no se encuentran publicados los resultados de las pruebas de RE correspondientes a los años 2018 y 2019. Mientras que en las ofertas de referencia vigentes durante de 2019, no se verifica a ciencia cierta la posibilidad de replicar técnicamente las ofertas del preponderante a sus usuarios finales.

Ante la inconclusa, demorada e ineficaz separación funcional de la división mayorista del preponderante en México, amerita que el regulador considere, en su segunda revisión a la efectividad de la regulación asimétrica, la separación estructural, una suerte de ‘leap-frogging’ regulatorio. Ello, al consistir en un mecanismo acelerador, ideal y eficaz para habilitar los beneficios esperados de la medida, que aproxime de una vez por todas a las telecomunicaciones mexicanas al esquivo escenario de competencia efectiva.

El instituto regulador debe tener presente que su objetivo final es la concreción de la competencia efectiva que maximiza el bienestar y capacidad de elección del consumidor. Las medidas de regulación asimétrica, al ser eficaces, constituyen el medio o el recurso para lograrlo.

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